โดย ธีระพล เกรียงพันธุ์,สสบ.เกียรตินิยมอันดับ 1 ธรรมศาสตร์,นิสิตภาควิชารัฐประศาสนศาสตร์มหาบัณฑิต คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
รัฐธรรมนูญช่องทางสู่รัฐสวัสดิการ หรือแค่คำสวยหรู
ทำไมต้องมีสวัสดิการ
จุดมุ่งหมายสูงสุดของการมีสวัสดิการ(Social welfare) คือ อยู่ดีมีสุขของประชาชน Well being โดยการมีสวัสดิการนั้นเกิดมาขึ้นพร้อมกับการมีรัฐ ที่ทำให้พันธกิจที่รัฐพึงมีต่อประชาชน คือ การดูแลความเป็นอยู่ของประชาชนให้ไม่เดือดร้อน คุ้มครองและให้หลักประกันในสวัสดิภาพของประชาชน ดังนั้น หน้าที่ของรัฐที่มีต่อประชาชนประการหนึ่งนอกเหนือไปจากการดูแลรักษาความสงบเป็นปกติสุขของบ้านเมือง ตลอดจนการป้องกันประเทศ ก็คือ ทำให้ประชาชนมีความเป็นอยู่ที่ดี
เป็นที่ทราบกันดีว่าการวิวัฒนาการของสังคมมนุษย์จากกลุ่มชนเผ่า จนกระทั่งมาเป็นรัฐ เป็นสังคมที่ซับซ้อนมากขึ้นนั้น มาจากเหตุที่พื้นฐานของมนุษย์เป็นสัตว์สังคมจึงเชื่อว่าปัญหาของบุคคลที่ไม่สามารถแก้ไขได้ จะทุเลาเบาบางลงไป ก็ต่อเมื่อเกิดการรวมตัวกันเป็นสังคม มีระบบ มีรัฐ มีผู้ปกครอง มีพลังจากสังคมในการขับเคลื่อนภารกิจบางประการที่ในระดับบุคคลไม่สามารถกระทำได้โดยลำพัง
ปัญหาดังกล่าว คือ ปัญหาที่ทุกชีวิตของคนเราต้องเผชิญ อันได้แก่ การเกิด แก่ เจ็บ และตายเป็นพื้นฐาน รวมถึงความเสี่ยงในชีวิตประจำวัน เช่น อุบัติเหตุ การตกงาน อุบัติเหตุจากการทำงาน ภัยธรรมชาติ ภัยจากอาชญากรรม ฯลฯ เหล่านี้ เราเรียกรวมว่า "ความเสี่ยง" หรือในทางศาสนาพุทธ เรียกว่า "ความทุกข์" นั่นเอง
ทำอย่างไรจึงจะลดความเสี่ยง ทำอย่างไรจึงจะกระจายความเสี่ยง ระบบที่จะมารองรับความเสี่ยงที่มนุษย์ไม่อาจคาดเดาได้ ก็คือ การมีระบบสวัสดิการ เพื่อบรรเทาหรือลดความไม่แน่นอนใดๆอันอาจเกิดแก่มนุษย์ได้ ดังนั้น ระบบสวัสดิการสังคมจึงต้องเกิดขึ้นมาพร้อมๆกับการมีรัฐ ว่ารัฐนั้นจะให้หลักประกันในการคุ้มครอง รับรอง และเยียวยา บรรดาความเสี่ยงต่างๆที่อาจเกิดขึ้นแก่ราษฎรให้มีชีวิตอยู่ได้อย่างมีความมั่นคง อันจะนำไปสู่ความอยู่ดีมีสุขได้นั่นเอง
สวัสดิการสังคมคืออะไร
สวัสดิการสังคม (Social Welfare) หมายถึง ระบบการจัดบริการทางสังคมซึ่งเกี่ยวกับการป้องกัน การแก้ไขปัญหา การพัฒนา และการส่งเสริมความมั่นคงทางสังคม เพื่อตอบสนองความจำเป็นขั้นพื้นฐานของประชาชน ให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีและพึ่งตนเองได้อย่างทั่วถึง เหมาะสม เป็นธรรม และให้เป็นไปตามมาตรฐาน ทั้งทางด้านการศึกษา สุขภาพอนามัย ที่อยู่อาศัย การทำงานและการมีรายได้ นันทนาการ กระบวนการยุติกรรม และบริการทางสังคมทั่วไป โดยคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิที่ประชาชนจะต้องได้รับ และการมีส่วนร่วมในการจัดสวัสดิการสังคมทุกระดับ[1]
จากคำนิยาม แสดงให้เห็นถึงระดับของการจัดสวัสดิการ ว่ามีหลายระดับ จากระดับป้องกัน แก้ไข พัฒนา และส่งเสริม ดังนั้น การจัดสวัสดิการจึงมีความรอบด้าน หลากหลาย ทำให้บริการที่จัดให้มีนั้น ต้องมีอย่าง "ครบวงจร" หรือเป็นองค์รวม (Holistic) และเป็นรูปธรรมนั้น จึงไม่ใช่เรื่องง่าย
การมีสวัสดิการสังคมต้องคำนึงถึงปัจจัยอะไร
การจัดให้มีบริการทางสังคมใดๆได้นั้น ปัจจัยสำคัญอันดับแรกคือ ปัจจัยทุน ในที่นี้หมายถึงเงิน รัฐต้องพิจารณาว่าในสภาพการณ์ขณะนั้นประเทศทีเงินมากน้อยเพียงใดและเพียงพอสำหรับการจัดบริการในรูปแบบใด เพราะถ้าแม้ว่ารัฐบาลจะมีสัญญาประชาคมไว้อย่างเลิศหรูว่าจะจัดให้มีบริการทางสังคมต่างๆ อย่างดีเยี่ยม ครอบคลุม ทั่วถึง เป็นธรรมมากเพียงใด แต่สภาพเงินในกระเป๋าของประเทศไม่เอื่ออำนวยแล้วก็เป็นไปไม่ได้ที่จะมีตามสัญญา จึงกลายเป็นเพียงลมปากของ "นักเลือกตั้ง" ที่ไม่มีความจริงใจต่อประชาชน
กล่าวคือ ประเทศนั้นๆ ต้องการพัฒนาประเทศไปในแนวทางใด มีปรัชญาแห่งรัฐว่าอย่างไร หรือเป็นการตั้งคำถามว่า การมีรัฐนั้นมีไปเพื่ออะไร เช่น ถ้าตอบว่าเพื่อประโยชน์สุขของราษฎร และสร้างความมั่งคั่งให้แก่ประเทศและประชาชน แนวนโยบายก็อาจเน้นไปที่การพัฒนากระแสหลักที่เอาทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์เป็นตัวนำ เอาเศรษฐกิจนำหน้า การให้บริการทางสังคมก็เน้นไปที่การอำนวยความมั่งคั่งเป็นหลัก
กลับกันถ้าบอกว่าแนวนโยบายแห่งรัฐนั้นเป็นไปเพื่อความอยู่ดีมีสุขแบบพอเพียงตามอัตถภาพ รู้จักประมาณตน และใช้เหตุผลในการขับเคลื่อนประเทศ การให้บริการทางสังคมก็จะไปในแนวสนับสนุน ส่งเสริมให้คนช่วยเหลือตนเองได้ตามทุนเดิมที่มีอยู่ หรือกล่าวอุปมา อุปมัยว่าสนับสนุนให้คนใช้เบ็ดตกปลาหาเลี้ยงตนเองได้เป็น และรัฐมีหน้าที่นับสนุนโดยดูว่ามีแหล่งให้ประชาชนได้แสวงหาทรัพยากรหรือไม่ เท่านั้น หาได้เป็นผู้ป้อนความมั่งคั่งให้แก่ประชาชนไม่
หมายถึง ความสอดคล้องในข้อตกลงระหว่างกลุ่มตัวแสดงต่างๆในกระบวนการนโยบาย ว่ามีความสอดคล้องกันไปในทิศทางเดียวกันหรือไม่ เช่น ฝ่ายข้าราชการเห็นควรให้มีการเก็บภาษีจากผู้ประกอบการณ์หรือแรงงานนอกระบบ เช่น บรรดาหาบเร่แผงลอย ผู้ประกอบอาชีพอิสระ เกษตรกร ฯลฯ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดเก็บรายได้เข้าประเทศ แต่ฝ่ายการเมืองไม่เห็นด้วยเพราะกลัวเสียคะแนนเสียง ก็ทำให้บรรดาสวัสดิการต่างๆที่จะเป็นประโยชน์แก่ประชาชนถูกชะลอออกไป
หมายถึงกระแสโลก ณ ขณะนั้น เช่นประเด็นเรื่องสิทธิของผู้ป่วยในการเรียกร้องค่าเสียหายจากความผิดพลาดในการรักษาพยาบาล กำลังเป็นที่กล่าวถึงในเวทีโลก ดังนั้น ประเทศต่างๆก็ต้องพึงปฏิบัติ ปรับปรุงการให้บริการ สร้างระบบการตรวจสอบการให้บริการให้โปร่งใส คุ้มครองสิทธิ์ผู้รับบริการ เป็นต้น
จะเห็นได้ว่าปัจจัยต่างๆนั้น ต้องไปด้วยกัน การจะมีสวัสดิการของรัฐมันมีที่มา มีปัจจัยหลายประการให้ต้องคำนึงถึง ที่สำคัญต้องตอบคำถามให้ได้ว่า มีรัฐไปทำไม และประชาชนต้องการอะไรจากรัฐ สิ่งที่จะตอบได้คือ รัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญจะอำนวยความอยู่ดีมีสุขให้ประชาชนได้อย่างไร
รัฐธรรมนูญในฐานะที่เป็นแม่บท เป็นตัวที่บอกถึงปรัชญาแห่งการมีอยู่ของรัฐนั้นๆ ต้องบอกถึงบรรทัดฐานทางสังคม (Norms) ของสังคมนั้นๆ ว่าประเทศจะเป็นไปในทิศทางไหน มีปรัชญาอะไร (State philosophy) เป็นตัวนำ โดยวางหลักการในเชิงปรัชญาเป็นแนวทาง ในขณะที่กฎหมายลูกอื่นๆ เป็นตัวกำหนดลงในรายละเอียด เช่น ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 มาตรา 43 บัญญัติไว้ว่า "บุคคลย่อมมีสิทธิเสมอกันในการรับการศึกษาขั้นพื้นฐานไม่น้อยกว่าสิบสองปีที่รัฐจะต้องจัดให้อย่างทั่วถึงและมีคุณภาพโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย" นั่นเป็นการวางหลักและรับรองซึ่ง "สิทธิ์" ของประชาชนที่จะได้รับการบริการจากรัฐในเรื่องการศึกษา โดยรัฐมี "หน้าที่" ต้องจัดให้ โดยมีเงื่อนไขในการจัดว่า ต้อง "ทั่วถึงและมีคุณภาพ" และรับรองว่าประชาชนจะ "ไม่เสียค่าใช้จ่าย"ในการศึกษาขั้นพื้นฐานเป็นเวลา12ปี
นั่นเป็นการวางบรรทัดฐานเรื่องการศึกษาลงในรัฐธรรมนูญ ซึ่งก็น่าจะเป็นไปตามนั้น ถ้าคนในสังคม "เห็นพ้องต้องกัน" ในบรรทัดฐานนั้นๆ ไม่น่าจะต้องมาตีความให้เป็นอื่นใดอีก ซึ่งหมายความว่า ถ้ารัฐธรรมนูญสะท้อน Norms ของสังคมอย่างแท้จริง แล้วการนำไปปฏิบัติก็จะเป็นไปในแนวทางเดียวกัน คือ รัฐต้องจัดสวัสดิการด้านการศึกษาขั้นพื้นฐานฟรีให้แก่ประชาชนอย่างน้อย 12 ปีอย่างทั่วถึงและมีคุณภาพ แต่เมื่อมีการปฏิบัติจริงๆ กลับกลายเป็นว่า มันไม่ได้ฟรี มันฟรีแต่เฉพาะค่าเทอม แต่ค่าใช้จ่ายทางการศึกษาอื่นๆประชาชนต้องแบกรับ จึงนำมาสู่ข้อเรียกร้องจากประชาชนและเครือข่ายต่างๆ ว่าให้แก้ไขเพิ่มเติมในตัวบทว่า "โดยไม่เก็บค่าใช้จ่ายใดๆทั้งสิ้น"
นั่นแสดงให้เห็นว่า รัฐธรรมนูญที่ออกมา ไม่ได้สะท้อนNormsของสังคมที่แท้จริง เพราะยังจะต้องมีการมาตีความในหลากหลายมุมของวลีว่า "โดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย" เพราะมันไม่ได้ไม่เก็บค่าใช่จ่ายอย่างแท้จริงอย่างที่ประชาชนเข้าใจ และคาดหวัง
สะท้อนให้เห็นถึงว่า สังคมไทยจะมีรัฐธรรมนูญออกมามากมายหลายฉบับ และยิ่งมีความละเอียดในตัวบทมากขึ้น จนรัฐธรรมนูญจะกลายเป็นกฎหมายลูกไป แทนที่กฎหมายสูงสูดจะบอกแต่เพียงปรัชญา และแนวทางกว้างๆ ที่สะท้อนบรรทัดฐานของสังคมอย่างแท้จริง ส่วนเรื่องในวิธีปฏิบัติควรจะไปอยู่ในกฎหมายลำดับรองลงไป กลับไม่เป็นเช่นนั้น สังคมไทยกำลังยึดเอารัฐธรรมนูญเป็นทุกสิ่งทุกอย่างซึ่งถ้าสุดท้ายมีการล้มรัฐธรรมนูญทุกอย่างก็ต้องเริ่มใหม่อีก แล้วเมื่อใดประชาชนจะมีความอยู่ดีมีสุข
ดังนั้นรัฐธรรมนูญจะอำนวยความอยู่ดีมีสุขให้ประชาชนได้หรือไม่ นั้นต้องย้อนไปถึงผู้ร่างรัฐธรรมนูญว่าคนเหล่านั้น เป็นตัวแทนที่ดีของบรรทัดฐานทางสังคมนั้นๆหรือไม่ หรือผู้ร่างเป็นเพียงตัวแทนบรรทัดฐานของบุคคลกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง ไม่ได้สะท้อนบรรทัดฐาน และความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริงหรือไม่ ฉะนั้น ถ้ารัฐธรรมนูญสะท้อนความต้องการ ตลอดจนบรรทัดฐานของสังคมนั้นๆอย่างแท้จริงแล้ว การออกกฎหมายลูกเพื่อนำไปปฏิบัติ จะไม่มีการบิดเบือนไปจากเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญและเกิดการบริหารที่เกิดขึ้นได้จริงภายใต้กรอบของกฎหมาย[2] ไม่ใช่เพียงข้อความสวยหรูที่ประชาชนกินไม่ได้
_________________________________
รายการอ้างอิง
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักไทย พุทธศักราช 2540.
ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่120 ลงวันที่ 1 ตุลาคม 2546.
Walter J.M. Kickert,editor.Public Management and Administrative Reform in Western Europe.sonderduck,1997.
[1] มาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ. 2546.
[2] Konig Klaus,Walter J.M.Kickert,editor.Public Management and Administrative Reform in Western Europe.sonderduck,1997,P.229.